Institutional Framework for Research and Technology (N. 3653/2008)

[This is another essay I wrote for my MA course in Public Policy and Management. I was advised to write it in Greek, so it is in Greek. The subject of this essay is the Institutional Framework for Research and Technology (Law 3653/2008), a law that was never implemented and is currently postponed once again until 31/12/2011]

[UPDATE: This essay was published in this blog at a time when Research and Technology has been in the news due to the resignation of the Greek General Secretary of Research and Technology, Professor Achilleas Mitsos, on the 31st of December 2010. As a response, Professor I. Tsoukalas, currently an MEP, who was the General Secretary of Research and Technology between 2004 and2008 and responsible for the Law 3653/2008, produced the following press release (taken from http://www.eppgroup.eu/press/showPRExport.asp?PRExportID=24297):

Δήλωση του Ευρωβουλευτή της ΝΔ, Καθ. κ. Ιωάννη Α. Τσουκαλά, σχετικά την παραίτηση του Γενικού Γραμματέα Έρευνας και Τεχνολογίας, Καθ. κ. Αχιλλέα Μητσού

"Με αφορμή την παραίτηση του Γενικού Γραμματέα Έρευνας και Τεχνολογίας του Υπουργείου Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων, Καθηγητή κ. Αχιλλέα Μητσού, ο Ευρωβουλευτής της ΝΔ, μέλος της Επιτροπής Βιομηχανίας, Έρευνας και Ενέργειας του ΕΚ, Καθηγητής κ. Ιωάννης Α. Τσουκαλάς, δήλωσε τα εξής:

«Με θλίψη αλλά χωρίς έκπληξη πληροφορήθηκα τον εξαναγκασμό σε παραίτηση του Γενικού Γραμματέα Έρευνας και Τεχνολογίας, Καθ. κ. Αχιλλέα Μητσού.

Είχα στηρίξει πολλές ελπίδες στη μακρά εμπειρία του ως Γενικού Διευθυντή της Γενικής Διεύθυνσης Έρευνας και Τεχνολογίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ήλπιζα ότι η κυβέρνηση θα τον στήριζε ώστε η μακρά αυτή εμπειρία του να αποδώσει το έργο που η ερευνητική κοινότητα της χώρας έχει μεγάλη ανάγκη. Παραβλέπω την απογοήτευσή μου για την πλήρη παραθεώρηση του έργου της ΝΔ (νόμος 3653/2008, τον οποίο το ΠΑΣΟΚ αρνήθηκε να εφαρμόσει), παρόλο που ο κ. Μητσός σε επανειλημμένες δημόσιες δηλώσεις του υποστήριζε τις ίδιες αρχές διαφάνειας, αξιοκρατίας και αριστείας, όπως και η ΝΔ με τον παραπάνω νόμο.

Δυστυχώς ατομικές πολιτικές προσώπων της κυβέρνησης, που υπερβαίνουν κατά πολύ και τη νομιμότητα και τον θεσμικό ρόλο τους (και όπως προκύπτει και από την παραίτηση του κ. Μητσού, ρίχνουν σκιές σχετικά με την αποτελεσματικότητα και τη διαφάνεια του τρόπου διαχείρισης των κοινοτικών κονδυλίων), αποδίδουν στη χώρα έναν τύπο διοίκησης της «αυλής Λουδοβίκου του 14ου».

Με καλή πίστη και χωρίς πρόθεση πολιτικής αντιπαράθεσης, κάνω έκκληση στον Πρωθυπουργό, όπως και στην Υπουργό Παιδείας, να επαναφέρει σε τάξη στελέχη της κυβέρνησής του που εκθέτουν ανεπανόρθωτα τη δημοκρατική συγκρότηση της χώρας».

]

Εισαγωγή

Η έρευνα και η τεχνολογία διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην οικονομική, κοινωνική, περιβαλλοντολογική, ανταγωνιστική και αειφόρο ανάπτυξη της χώρας μας. Η ύπαρξη στρατηγικής για την έρευνα και την τεχνολογία και η καλή και αποτελεσματική οργάνωση τους θα έπρεπε άρα να αποτελεί βασική πολιτική προτεραιότητα. Παρολ’ αυτά οι βασικές μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες της χώρας μας ήταν η εθνική άμυνα και η εθνική οικονομία, πράγμα που φαίνεται και από το ποσοστό του ΑΕΠ (για εθνική άμυνα 5-7% ενώ για την έρευνα 0,6%).

Δεν είναι παράξενο λοιπόν, το ότι το νομοθετικό πλαίσιο της έρευνας και της τεχνολογίας που ισχύει σήμερα στη χώρα μας σχεδιάστηκε το 1985 (Ν. 1514/1985). Αν και αυτό τροποποιήθηκε μερικώς πριν περίπου μια δεκαετία (Ν.2919/2001), σε σχέση με τις ραγδαίες αλλαγές που έχουν γίνει στην οργάνωση της έρευνας και της τεχνολογίας είτε σε άλλες χώρες, είτε σε Ευρωπαϊκό επίπεδο, η Ελλάδα έχει μένει όλο και πιο πίσω σε αυτό το χώρο. Σε μια εποχή στην οποία οι περισσότερες κυβερνήσεις, συμπεριλαμβανομένου της Ελληνικής, δίνουν ιδιαίτερη έμφαση στην επιστήμη και στην τεχνολογία, ως το μόνο όχημα που θα μπορέσει να μας οδηγήσει στην ανάπτυξη και έξω από τη κρίση, μια ριζική συστημική αλλαγή στο σύστημα της έρευνας και τεχνολογίας θα έπρεπε να αποτελεί προτεραιότητα.

Είναι όμως ενδιαφέρον να εξετάσει κανείς ποιοι μπορεί να είναι οι λόγοι πίσω από την διατήρηση της ίδιας δημόσιας πολιτικής επί 25 χρόνια. Μια πρώτη ματιά οδηγεί στο συμπέρασμα ότι αυτό δεν οφείλεται σε πλήρη αδιαφορία από τις εκάστοτε κυβερνήσεις, ή έλλειψη διαβούλευσης με την επιστημική κοινότητα, ούτε σε διοικητικές δυσκολίες στην εφαρμογή τους. Όλες οι κυβερνήσεις έκαναν προσπάθειες να μεταρρυθμίσουν το σύστημα της έρευνας, αλλά από αυτές τις προσπάθειες μόνο δύο έφτασαν στο σημείο που να κατατεθούν για ψήφιση στην βουλή. Η πρώτη ήταν ο Ν.2919/2001, ο οποίος δεν στόχευε την ριζική αλλαγή του συστήματος, αλλά τον μερικό εκσυγχρονισμό του ισχύοντος συστήματος.

Η δεύτερη προσπάθεια, η οποία θα είναι και το θέμα αυτής της εργασίας, αν και οδήγησε στον σχεδιασμό ενός νόμου ο οποίος ψηφίστηκε από την Βουλή επί κυβερνήσεως της Νέας Δημοκρατίας, ποτέ δεν εφαρμόστηκε. Επομένως, ο Ν. 3653/2008, με τίτλο «Θεσμικό Πλαίσιο Έρευνας και Τεχνολογίας» είναι ένα παράδειγμα δημόσιας πολιτικής που διαμορφώθηκε, ψηφίστηκε, αλλά απέτυχε να εφαρμοστεί. Η αποτυχία του δεν οφειλόταν σε κακή στοχοθεσία – το κατά πόσο ήταν καλή ή όχι η στοχοθεσία ποτέ δεν θα το μάθουμε – αλλά εξαιτίας παντελούς έλλειψης εφαρμογής.

Σε αυτή την εργασία, μετά από μια σύντομη περιγραφή της κατάστασης όταν άρχισε η διαμόρφωση της πολιτικής αυτής, θα περιγραφούν οι διαδικασίες που χρησιμοποιήθηκαν κατά την διαμόρφωσή της και οι εμπλεκόμενοι φορείς που πήραν μέρος. Τέλος, θα δοθούν πιθανοί λόγοι που οδήγησαν στην μη-εφαρμογή της πολιτικής αυτής.

Αφετηρία

Το μακρό χρονικό διάστημα που είχε περάσει από την θέσπιση του τότε και τώρα ισχύοντος νόμου Ν.1514/1985, αλλά και από την τροποποίηση που αυτός είχε υποστεί (Ν.2919/2001), δεν είναι αρκετό καθεαυτό να αποτελέσει έναυσμα για την παραγωγή μιας νέας πολιτικής.

Τρεις ήταν οι βασικοί λόγοι που η ηλικία του συστήματος του έδινε αδυναμίες. Ο πρώτος λόγος είναι ότι η έρευνα και η τεχνολογία είναι ένας τομέας που προχωράει με όλο και γρηγορότερους ρυθμούς. Μας πήρε παραδείγματος χάρη σχεδόν δύο δεκαετίας για να αποκωδικοποιήσουμε το πρώτο ολόκληρο γονιδίωμα, και μετά μόνο εφτά χρόνια για να αποκωδικοποιήσουμε άλλα 150. Η έρευνα λοιπόν χρειάζεται ένα εκσυγχρονισμένο σύστημα το οποίο είναι δυναμικό και προσαρμόζεται γρήγορα στις επιστημονικές και τεχνολογικές ανάγκες.

Οι άλλοι δύο λόγοι είναι εξωτερικής φύσεως, και φανερώνουν την ανάγκη που υπήρχε για συγχρονισμό του βηματισμού της χώρας με τα παγκόσμια και τα ευρωπαϊκά σύγχρονα δεδομένα αντίστοιχα. Πρώτον, οι διεθνής ισορροπίες και η θέση της χώρας μας και της Ευρώπης στο παγκόσμιο σύστημα έχουν πια αλλάξει. Για να μπορέσουμε να διατηρήσουμε το ίδιο επίπεδο ζωής, πρέπει να επενδύσουμε σε τομείς της οικονομίας που βασίζονται στην γνώση, όπως αυτή βγαίνει από την επιστήμη και την τεχνολογία, και στις υπηρεσίες υψηλών δεξιοτήτων. Χωρίς καλές επιδόσεις σε αυτόν το τομέα, εξαιτίας ενός παλαιομοδίτικου συστήματος έρευνας, ολόκληρη η οικονομία της χώρας θα επηρεαστεί αρνητικά.

Δεύτερον, η Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία έχει συνειδητοποιήσει το παραπάνω φαινόμενο, από την δεκαετία του 1990 και μετά έχει δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην διοίκηση της έρευνας και τεχνολογίας, η οποία μέσω των Ευρωπαϊκών Χώρων Έρευνας αλλά και πολλών άλλων πολιτικών, γίνεται όλο και περισσότερο σε Ευρωπαϊκό παρά εθνικό επίπεδο. Ένα σύστημα το οποίο που δεν λαμβάνει υπόψη του αυτές τις αλλαγές, γίνεται ακόμα πιο αναποτελεσματικό, ακόμη και παράνομο, όταν τα επιμέρους κομμάτια του έρχονται σε αντίθεση με τις δημόσιες πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Γι’ αυτούς τους τρεις λόγους, η Κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας με Πρωθυπουργό τον Κωνσταντίνο Καραμανλή αναγνώρισε την ανάγκη για διαμόρφωση του θεσμικού πλαισίου για την έρευνα, την τεχνολογία και την καινοτομία της Ελλάδας. Επίσης, αναβάθμισαν την έρευνα ως πρωταρχική προτεραιότητα και έθεσαν ως στόχο την αύξηση των επενδύσεων στην έρευνα στο 1.5% του ΑΕΠ της χώρας μέχρι το 2013 (σημαντική αύξηση για την Ελλάδα, αν και ο στόχος της Ευρωπαϊκής Ένωσης ήταν 3% του ΑΕΠ μέχρι το 2010).

Άρα οι πολλές αδυναμίες του συστήματος που μερικώς οφείλονταν στο ότι ήταν παλαιομοδίτικο, στις αλλαγές που γίνονται στις παγκόσμιες ισορροπίες, στις πιέσεις από την Ευρωπαϊκή Ένωση για ένα σύστημα εναρμονισμένο στις καινούργιες τοποθεσίες και πολιτικές της, για αύξηση των επενδύσεων σε αυτό τον τομέα και για καλύτερες επιδόσεις σε δείκτες όπως οι δημοσιεύσεις, οι πατέντες, η καινοτομία και η εμπορική εκμετάλλευση των ερευνητικών προϊόντων, οδήγησαν την καινούργια κυβέρνηση του Κώστα Καραμανλή να θεωρήσει αναγκαία την δημιουργία ενός καινούργιου σχεδίου νόμου.

Διαμόρφωση

Το εργαλείο της δημόσιας πολιτικής για την Έρευνα και την Τεχνολογία ήταν ένας νόμος, του οποίου η διαδικασία διαμόρφωσης ήταν η εξής. Καταρχάς το θεσμικό πλαίσιο για την έρευνα και την τεχνολογία έγινε αντικείμενο επεξεργασίας από το Εθνικό Συμβούλιο Έρευνας και Τεχνολογίας (ΕΣΕΤ), το οποίο κατέληξε στην εκπόνηση ενός κειμένου-εισήγησης με τίτλο «Το Θεσμικό Πλαίσιο της Έρευνας στην Ελλάδα-13 Ιουνίου 2005». Το κείμενο αυτό στάλθηκε στις 6 Ιουλίου του 2005 στον τότε Υπουργό Ανάπτυξης κ. Δημήτρη Σιούφα και την τότε Υπουργό Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων κ. Μαριέττα Γιαννάκου. Το κείμενο αυτό είχε δύο γενικές κατευθύνσεις: α) τη στρατηγική και σχεδιασμό της έρευνας και β) την αποτελεσματικότερη διαχείριση της έρευνας.

Στις 24 Οκτωβρίου του 2005, κοινή Υπουργική απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων σύστησε διϋπουργική νομοπαρασκευαστική επιτροπή για την κατάρτιση και υποβολή προτάσεων που θα οδηγούσαν σε ένα σύγχρονο ενιαίο θεσμικό πλαίσιο για την έρευνα στην Ελλάδα (δηλαδή το έργο της επιτροπής ήταν να μελετήσει, να επεξεργαστεί, να συμπληρώσει και να αναδιατυπώσει τα κείμενα εργασίας που συνετάχθησαν από το ΕΣΕΤ) και την εναρμόνιση του με την Ευρωπαϊκή Ένωση (δηλαδή το έργο της επιτροπής ήταν να αναθεωρήσει το ισχύων νομικό πλαίσιο – νόμος 1514/1985 – και να ενσωματώσει την ευρωπαϊκή πολιτική και σχετικές πρωτοβουλίες).

Η επιτροπή η οποία έκανε 27 συνεδριάσεις αποτελείτο από 13 μέλη, μεταξύ των οποίων ήταν ο Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, κ Α. Καραμάνος, ο Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας κ Ι Τσουκαλάς, ο πρόεδρος του ΕΣΕΤ, κ Δ. Νανόπουλος, τους ειδικούς Γραμματείς Πανεπιστημιακής και Τεχνολογικής Ανώτατης Εκπαίδευσης κ Α. Κυριαζή και Κ. Σούτσα αντίστοιχα, τρεις προέδρους ερευνητικών κέντρων και πέντε καθηγητές Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων.

Η εντατική επεξεργασία της νομοθεσίας περί έρευνας από οχτώ κράτη γνωστά για τις άριστες επιδόσεις τους στην έρευνα (π.χ. ΗΠΑ, Φιλανδία) που έφερε εις πέρας η επιτροπή συνεκτιμήθηκε με τις ιδιαίτερες ανάγκες της Ελλάδας για την επιλογή των προτάσεων που η επιτροπή παρουσίασε στις 22 Μαΐου του 2006 στους Υπουργούς Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων. Στην συνέχεια οι προτάσεις αυτές, με τίτλο «Εθνικό Πρόγραμμα Έρευνας και Τεχνολογίας – Προτάσεις Διυπουργικής Επιτροπής», παρουσιάστηκαν στους επιστήμονες από τον ακαδημαϊκό και ερευνητικό χώρο στο Εθνικό Ίδρυμα Ερευνών στις 5 Ιουλίου του 2006 από τον τότε Υπουργό Ανάπτυξης κ. Σιούφα και την τότε Υπουργό Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων κ Γιαννάκου, με την παρουσία του Υφυπουργού Ανάπτυξης κ Παπαθανασίου και των μελών της διϋπουργικής επιτροπής. Κατόπιν, οι προτάσεις αυτές τέθηκαν σε επιπλέον διαβούλευση στην ιστοσελίδα της Γενικής Γραμματείας Έρευνας και Τεχνολογίας (ΓΓΕΤ) μέχρι τον Σεπτέμβριο του 2006. Επίσης το καλοκαίρι του 2006 εστάλη ερωτηματολόγιο στους Διευθυντές όλων των Ερευνητικών Κέντρων με θέμα την αναδιάταξη του ερευνητικού ιστού.

Οι προτάσεις της δημόσιας διαβούλευσης συνδυάστηκαν με την αρχικές προτάσεις από την διϋπουργική νομοπαρασκευαστική επιτροπή με σκοπό την διαμόρφωση προσχέδιου νομικού πλαισίου. Το προσχέδιο αυτό κατατέθηκε πάλι για δημόσια διαβούλευση στην ιστοσελίδα της ΓΓΕΤ από τις 16 Νοεμβρίου του 2006 μέχρι την 15η Ιανουαρίου του 2007. Στο πλαίσιο της διαβούλευσης η διϋπουργική νομοπαρασκευαστική επιτροπή έλαβε 74 κείμενα-συμβολές από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς, ερευνητές, πανεπιστημιακούς και επιχειρηματίες.

Το σχέδιο νόμου που εστάλη στους αρμόδιους υπουργούς από τους εντολείς της ΓΓΕΤ και του Υπουργείου Παιδείας ήταν βασισμένο στο προσχέδιο νομικού πλαισίου που κατατέθηκε για διαβούλευση και στα 74 κείμενα-συμβολές που κατέθεσαν οι εμπλεκόμενοι φορείς.

Στις 8 Φεβρουαρίου του 2008 ο νόμος κατατέθηκε στην Βουλή. Η Διαρκής Επιτροπή Παραγωγής και Εμπορίου και η Διαρκής Επιτροπή Μορφωτικών Υποθέσεων συνεδρίασε 12-15 Φεβρουαρίου για να επεξεργαστεί και να εξετάσει το σχέδιο νόμου. Στις 18 Φεβρουαρίου βγήκε η έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας Της Βουλής. Ο νόμος ψηφίστηκε στις 6 Μαρτίου του 2008 έπειτα από τοποθέτηση του Υφυπουργού Ανάπτυξης κ. Σταύρου Καλαφάτη. Τέλος, ο νόμος ανακοινώθηκε στην εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις 21 Μαρτίου του 2008 (ΦΕΚ 49Α'/21.3.2008) ως νόμος 3653.

Επομένως, οι συμμετέχοντες στην συγκεκριμένη δημόσια πολιτική ήταν εσωτερικοί και εξωτερικοί. Καταρχάς στην ανάπτυξη της ατζέντας συμμετείχαν υπουργοί και γενικοί γραμματείς από δύο υπουργεία: Ανάπτυξης και Παιδείας. Ο Υπουργός Ανάπτυξης και η υπουργός Παιδείας πήραν παραδείγματος χάρη την απόφαση να συσταθεί η διυπουργική επιτροπή και έδωσαν την άποψή τους πάνω στο προσχέδιο που έφτιαξε η επιτροπή. Σε όλη την διάρκεια της διαδικασίας σημαντικό ρόλο έπαιξαν ο εκάστοτε Υφυπουργός Ανάπτυξης και ο Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας. Ο άλλος εσωτερικός συμμετέχων που πήρε μέρος στην διαμόρφωση αυτής της πολιτικής ήταν η δημόσια διοίκηση, κυρίως η Γενική Γραμματεία Έρευνας και Τεχνολογίας (ΓΓΕΤ) και το ΕΣΕΤ, οι οποίοι έγραψαν τον νόμο και τον προετοίμασαν για την ψήφο της βουλής. Υπήρχαν όμως και πολλοί εξωτερικοί παράγοντες. Σε διάφορα στάδια είπαν την γνώμη τους ερευνητές και διοικητικά στελέχη από τα ερευνητικά κέντρα της χώρας και επιχειρηματίες είτε ως μέλη διαφόρων συμβουλίων είτε ανεξάρτητα στις δημόσιες διαβουλεύσεις. Όλοι αυτοί οι συμμετέχοντες ήταν άμεσα εμπλεκόμενοι στο σύστημα και χωρίς εσωτερική συνοχή. Συμβουλές στην διαδικασία διαμόρφωση έδωσαν και μη εμπλεκόμενοι εξωτερικοί παράγοντες, όπως ο κύριος Φώτης Καφάτος, τότε πρόεδρος του European Research Council και ο κύριος Αχιλλέας Μητσός, ο οποίος ήταν υπεύθυνος για την Ευρωπαϊκή πολιτική σε θέματα Έρευνας και Τεχνολογίας. Επίσης ο υπουργός ανάπτυξης και ο Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας ταξίδεψαν σε διάφορες χώρες με σκοπό να εξετάσουν διάφορα ερευνητικά συστήματα ανά τον κόσμο (π.χ. στις ΗΠΑ, την Κίνα, την Φιλανδία κτλ). Οι άνθρωποι με τους οποίους συνδιαλέχτηκαν εκεί είχαν μια έμμεση συμμετοχή στην διαμόρφωση της πολιτικής.

Στόχοι του θεσμικού πλαισίου

Αν και το περιεχόμενο του νόμου δεν είναι στο θέμα αυτής της ανάλυσης, οι τέσσερις βασικοί στόχοι της καινούργια νομοθεσίας θα περιγραφούν συντόμως γιατί μας δίνουν μερικές ιδέες για το γιατί υπήρξαν τόσες αντιδράσεις στον νόμο αυτό.

Ένα από τα κύρια προβλήματα που διαπίστωσε η τότε ηγεσία της χώρας ήταν ότι αν και ένας μεγάλος αριθμός υπουργείων (Υπουργείο Εθνικής Άμυνας, το Υπουργείο Ανάπτυξης, το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, το Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, το Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και το Υπουργείο Πολιτισμού) διαμόρφωναν και προωθούσαν την έρευνα, υπήρχε έλλειψη συντονισμού. Γι’ αυτό και στόχος του καινούργιου νομοθετικού πλαισίου ήταν συγκρότηση οριζοντίων οργάνων διοίκησης της Έρευνας, όπως το «Εθνικό Συμβούλιο Έρευνας και Τεχνολογίας (ΕΣΕΤ)» και η Διϋπουργική Επιτροπή Έρευνας και Τεχνολογίας (ΔΕΕΤ).

Δεύτερον, δόθηκε ιδιαίτερη έμφαση στα ερευνητικά κέντρα, των οποίων θέματα όπως η διοίκηση, η κατάσταση και η εξέλιξη του ανθρώπινου δυναμικού τους και η συνεργασία τους με τα ΑΕΙ και ΤΕΙ, θεωρούντο από πολλούς ότι χρειαζόντουσαν βελτίωση. Τρίτον, η καινούργια νομοθεσία έδωσε ιδιαίτερη σημασία στην αξιολόγηση του ερευνητικού έργου, πάνω στην οποία θα βασιζόταν από εκεί και πέρα οποιαδήποτε χρηματοδότηση. Τέλος, ένας άλλος βασικός στόχος της καινούργιας νομοθεσίας ήταν η ενίσχυση της εφαρμοσμένης, βασικής και τεχνολογικής έρευνας με σκοπό τη στενότερη συνεργασία μεταξύ επιστήμης και βιομηχανίας που θα είχε ως αποτέλεσμα την επίτευξη καινοτόμων προϊόντων και υπηρεσιών.

Εφαρμογή

Η ισχύς των διατάξεων του Ν. 3653/2008 θα άρχιζε την 01/01/2009. Ένα μήνα περίπου μετά την έναρξη εφαρμογής το νόμου, δεν υπήρξε καμία γραπτή οδηγία ή εγκύκλιος από την εποπτεύουσα αρχή, το Υπουργείου Ανάπτυξης. Οι προφορικές εντολές, οι οποίες πολλοί είπαν ότι δοθήκαν ήταν «πορευτείτε με τους παλιούς νόμους (ν.2919/2001 και ν.1514/1985) και βλέπουμε» (π.χ. Ερώτηση Φ. Κουβέλη προς τους Υπουργούς Ανάπτυξης, Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων). Ένα μήνα μετά, η ισχύς του νόμου ανεστάλη έως την 31/12/09 σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 40 του Ν. 3734/2009 (ΦΕΚ 8/Α΄/28−01−2009). Παρόλ’ αυτά στις 6 Ιουνίου του 2009, το Υπουργείο Ανάπτυξης ανακοίνωσε ότι στο πλαίσιο της κατάργησης ή της συγχώνευσης φορέων του Δημοσίου και ευρύτερου Δημόσιου Τομέα, που αποφάσισε η Κυβέρνηση, θα υπάρξει χωροταξική και γνωστική αναδιάταξη του ερευνητικού ιστού: καταργούνται 3 φορείς του υπουργείου Ανάπτυξης, συγχωνεύονται άλλοι 19 σε 8, περιορίζονται τα Διοικητικά Συμβούλια από 22 σε 8 και μειώνεται ο αριθμός των μελών των ΔΣ από 192 σε 66. Ο στόχος πίσω από αυτήν την κυβερνητική απόφαση ήταν «ο περιορισμός του εκτεταμένου φαινομένου του κατακερματισμού των Κέντρων/Ινστιτούτων και των πολλαπλών επικαλύψεων, τόσο στο σύνολο του ερευνητικού ιστού της χώρας, όσο και στα ίδια τα ερευνητικά κέντρα».

Αν και πολλοί εμπλεκόμενοι φορείς θεώρησαν την συγκεκριμένη ανακοίνωση αιφνιδιαστική, ο Γενικός Γραμματέας Ε &Τ κύριος Τσαλίδης λέγοντας ότι αυτή η απόφαση βασίζεται στην διαβούλευση που προηγήθηκε του νόμου Ν. 3653/2008, ότι υπάρχουν σχετικές αποφάσεις της Ολομέλειας του Εθνικού Συμβουλίου Έρευνας και Τεχνολογίας και ότι όλοι οι Διευθυντές των Ερευνητικών Κέντρων στο ερωτηματολόγιο που διανεμήθηκε το καλοκαίρι του 2006 με θέμα την αναδιάταξη του ερευνητικού ιστού συμφώνησαν για τα κριτήρια συγχώνευσης, δηλαδή τη συγγένεια του γνωστικού αντικειμένου και τη γεωγραφική απόσταση. Άρα, παρόλο που ο Νόμος ήταν σε αναστολή, η κυβέρνηση προχώρησε σε εφαρμογή ενός μέρος του νόμου, τον συντονισμό των ερευνητικών κέντρων, τον τρίτο στόχο του θεσμικού πλαισίου έρευνας και τεχνολογίας που αναφέρθηκε προηγουμένως.

Αν η κυβέρνηση είχε στόχο την εφαρμογή αυτού του κομματιού του νόμου πριν της εκλογές, αυτή μάλλον δεν έγινε λόγω των απεργιακών αντιδράσεων από τα ερευνητικά κέντρα και τους καθηγητές ΑΕΙ και ΤΕΙ. Είναι πολύ πιθανό όμως να μην σχεδίαζαν να το εφαρμόσουν πριν τις εκλογές του Οκτωβρίου του 2009. Ανεξαρτήτως σεναρίου, τον Οκτώβριο του 2009 η κυβέρνηση άλλαξε έτσι ούτε αυτό το επιμέρους κομμάτι του νόμου δεν μπήκε σε εφαρμογή. Ένα χρόνο μετά, η νέα κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ με Πρωθυπουργό τον Γιώργο Παπανδρέου, προώθησε κι άλλη αναστολή του νόμου έως την 31/12/2010 σύμφωνα με το άρθρο 2 του Ν.3822/2010 (ΦΕΚ 21/Α΄/16−02−2010).

Γιατί δεν εφαρμόστηκε ο Ν.3653/2008; Σχολιασμός

Η δημόσια πολιτική για τον εθνικό χώρο της έρευνας, ο Ν.3653/2008 ήταν τελικά άλλη μία χαμένη ευκαιρία για την αναβάθμιση του χώρου έρευνας. Η προσπάθεια εφαρμογής ενός επί μέρους κομματιού του νόμου επίσης απέτυχε. Λόγω έλλειψης σταδίων αξιολόγησης και απολογισμού, αποτελέσματα της μη-εφαρμογής του νόμου, στο τελευταίο κομμάτι της εργασίας αυτής θα γίνει εξέταση των λόγων που μάλλον οδήγησαν σε συνδυασμό σε αυτές τις αποτυχίες. Ο νόμος Ν.3653/2008 απασχόλησε τον χώρο της έρευνας για ένα διάστημα τεσσάρων περίπου ετών (2005-2009). Ενώ κατά τη διαδικασία της διαμόρφωσης του νόμου είχαμε σταθερή ηγεσία (κ Σιούφα στο Υπουργείο Ανάπτυξης και την κυρία Γιαννάκου στο Υπουργείο Παιδείας), η φάση της εφαρμογής χαρακτηρίστηκε από υπουργική ασυνέχεια. Τον Σεπτέμβριο του 2007, πέντε μήνες πριν την κατάθεση της νομοθεσίας προς ψήφιση, άλλαξε ο Υπουργός Ανάπτυξης. Ο νέος Υπουργός Ανάπτυξης ήταν ο κύριος Φωλιάς, του οποίου η θητεία κράτησε μόνο ενάμιση χρόνο. Τον Ιούλιο του 2008, μερικούς μήνες μετά την ψήφιση του νόμου, αλλά μερικούς μήνες πριν αυτός έρθει σε ισχύ, άλλαξε και ο Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας. Ο κύριος Τσουκαλάς – από τον οποίο παίρνει το όνομά του και ο νόμος – πήρε σύνταξη και αντικαταστήθηκε από τον Κύριο Τσαλίδη. Όπως αναφέρθηκε πριν, η θητεία του κύριου Φώλια δεν κράτησε πολύ, αφού αντικαταστήθηκε από τον κύριο Χατζηδάκη, ο οποίος ήταν αυτός που πήρε την ευθύνη για την συγχώνευση των ερευνητικών κέντρων. Αλλά ούτε η θητεία του κύριου Χατζηδάκη ήταν μακρά, αφού τον Οκτώβριο του 2009 άλλαξε η κυβέρνηση.

Δεύτερον, η στοχοθεσία στην πρωτογενή νομοθετική παραγωγή οδηγεί σε ένα πολύπλοκο πλαισίου που απαιτεί 53 άρθρα για να περιγραφεί αλλά και πάνω από 60 προεδρικά διατάγματα και κοινές υπουργικές αποφάσεις για να εφαρμοσθεί. Το νομοσχέδιο είναι άρα τόσο πολύπλοκο και γραφειοκρατικό, που ακόμα και αν δεν αναστελλόταν θα οδηγούσε σε τέτοια σύγχυση και αβεβαιότητα που πάλι θα οδηγούταν στην αποτυχία.

Η νομοθεσία θα οδηγούσε σε σύγχυση και επειδή οι επιστημονικοί όροι που διαλέχτηκαν για να επεξηγήσουν την επιλογής της συγκεκριμένης εναλλακτικής διατυπώθηκαν πολύ γενικά. Το γεγονός ότι χρησιμοποιήθηκε το ίδιο λεξιλόγιο με την Ευρωπαϊκή Ένωση δεν είναι απαραίτητα κακό, αλλά προαπαιτείται επεξήγηση του τι σημαίνουν οι όροι αυτοί για τα ελληνικά δεδομένα.

Μία αντίφαση που υπήρξε στην διαδικασία διαμόρφωσης της νομοθεσίας ήταν ότι αν και ένας από τους τελικούς στόχους ήταν η καλύτερη συνεργασία ΑΕΙ και ερευνητικών κέντρων, η συμμετοχή των πανεπιστημιακών ιδρυμάτων στην διαμόρφωση του νομοσχεδίου ήταν ελάχιστη. Το νομοσχέδιο αυτό γράφτηκε για μια περίπτωση που η πανεπιστημιακή έρευνα αποτελεί ένα ελάχιστο ποσοστό της έρευνας που γίνεται σε μια χώρα. Αυτή η περίπτωση που αποκλίνει πολύ από την Ελληνική πραγματικότητα.

Επίσης, το νομοσχέδιο δεν συνοδευόταν από τους αναγκαίους πόρους για την έρευνα. Αν και οι ανθρώπινοι πόροι υπήρχαν για να χτιστεί ένα καινούργιο καινοτόμο και πιο αποτελεσματικό σύστημα, δεν υπήρχαν οι υλικοί πόροι. Η κυβέρνηση αν και στον πολιτικό λόγο της έλεγε ότι μέχρι το 2015, το ποσοστό του ΑΕΠ που θα πήγαινε στην έρευνα θα αυξανόταν από το πενιχρό 0,6% σε 3%, ουδέποτε δεν εξήγησε στους εμπλεκόμενους φορείς σε πόσες δόσεις και πότε θα έρθει αυτή η επένδυση ούτε πως αυτή η επένδυση θα κατανεμηθεί στους υποστόχους της δημόσιας πολιτικής και στα διάφορα μέρη του συστήματος. Δεν ήταν η πρώτη φορά που οι ερευνητές, οι πανεπιστημιακοί, οι επιχειρήσεις και οι υπόλοιποι εμπλεκόμενοι φορείς άκουγαν ανεκπλήρωτες υποσχέσεις για τους στόχους, χωρίς συγκεκριμένους προϋπολογισμούς και πλάνο, έτσι δεν ήταν παράξενο που δεν δέχθηκαν να πάρουν το ρίσκο να συναινέσουν με ένα πλαίσιο το οποίο δεν ήταν καθόλου ξεκάθαρο από άποψη υλικών πόρων.

Γενικότερα οι μεταρρυθμίσεις προϋποθέτουν ισχυρούς και αξιόπιστους δημόσιους θεσμούς, ιδιαιτέρως όταν οι διαδικασία της πολιτικής είναι σταδιακή και χρειάζεται στήριξη σε όλα τα στάδιά της και οι αντίπαλοι είναι πάντα καλύτερα οργανωμένοι (Παγουλάτος, 2007). Οι εμπλεκόμενοι φορείς στο χώρο της έρευνας όμως έχουν χάσει την αξιοπιστία τους στις μεταρρυθμίσεις που πρότειναν οι κατά καιρούς κυβερνήσεις αφού τα τελευταία 25 χρόνια αυτές ποτέ δεν εφαρμόστηκαν. Ήταν άρα δύσκολο για την κυβέρνηση να τους πείσει να στηρίξουν τις αλλαγές που προτείνει η συγκεκριμένη νομοθεσία και ότι οι χαμένοι θα αποζημιωθούν. Υπήρχε άρα έλλειψη διάθεσης συνεργασίας και συν-αντίληψης γύρω από τους στόχους από τους εμπλεκόμενους παίκτες.

Ένα άλλο εμπόδιο ήταν ότι οι εμπλεκόμενοι δρώντες οι οποίοι έδωσαν γνώμη λειτούργησαν περισσότερο για να δικαιολογήσουν, να εξασφαλίσουν και να βελτιώσουν τη θέση τους παρά για να λυθεί το συλλογικό πρόβλημα του συστήματος έρευνας και τεχνολογίας της χώρας. Επομένως, η ίδια η στοχοθεσία ήταν αποτέλεσμα συμβιβασμών μεταξύ δρώντων με αντιφατικές στοχεύσεις, πράγμα που απόκλεισε τις καινοτομικές και ριζικές αλλαγές που χρειαζόταν το σύστημα.

Τέλος, οι αλλαγές που πρότεινε η συγκεκριμένη νομοθεσία ήταν περιορισμένες από τις υπάρχουσες νομοθεσίες σε άμεσα εμπλεκόμενους φορείς όπως η παιδεία και η καινοτομία. Αυτό σημαίνει ότι δύσκολα θα γίνονταν ριζικές αλλαγές στο χώρο της έρευνας όταν τα άλλα συστήματα έμεναν στάσιμα.

Από την στιγμή που η πολιτική αυτή ήταν μια συστημική μεταρρύθμιση, που το σύστημα δεν έχει ανανεωθεί για τόσα πολλά χρόνια και που υπάρχει πίεση από εξωτερικούς παράγοντες (παγκοσμιοποίηση και Ευρωπαϊκή Ένωση) για βελτίωσή του, θα μπορούσε η συγκεκριμένη δημόσια πολιτική να ακολουθήσει το ορθολογικό μοντέλο, δηλαδή να θέσει από την αρχή τους στόχους, τα μέτρα και τα μέσα αυτής της δημοσιονομικής πολιτικής εξετάζοντας όλες τις εναλλακτικές και συγκρίνοντάς τες να επιλέξει την βέλτιστη επιλογή. Αν και θα μπορούσε να πει κανείς ότι όντως ακολουθήθηκε αυτό το υπόδειγμα στη διαδικασία διαμόρφωσης – εξετάστηκαν και συγκρίθηκαν εναλλακτικές και έγιναν επανειλημμένες διαβουλεύσεις – δυστυχώς όσον αφορά το ίδιο το νομοσχέδιο, αυτό μοιάζει περισσότερο με ένα νομοσχέδιο αποτέλεσμα του παραδείγματος του προσαυξητισμού: ο νόμος βασίστηκε άρθρο προς άρθρο στον ισχύοντα νόμο και απλά προστέθηκαν κι άλλα άρθρα. Δεν είχαμε άρα ριζικές αλλαγές στο σύστημα της έρευνας. Από την στιγμή λοιπόν που το υπόδειγμα του κάδου απορριμμάτων, μπορεί να εμπεριέχει ορθολογικά στοιχεία, αν έπρεπε να μπει η συγκεκριμένη νομοθεσία σε ένα πιο θεωρητικό πλαίσιο, τότε το υπόδειγμα του κάδου απορριμμάτων μάλλον είναι το πιο αντιπροσωπευτικό.

Συνοψίζοντας η δημόσια πολική για την έρευνα αν και συμπερίλαβε και θετικές διατάξεις, αλλά αναλώθηκε σε λαβυρινθώδεις γραφειοκρατικές λεπτομέρειες (αφού σε πολλές περιπτώσεις τα άρθρα και οι περιορισμοί οδηγούσαν μετά από πολλά βήματα πίσω στην αρχή) και δεν βελτίωσε καθόλου την απόσταση ανάμεσα στα Πανεπιστήμια και στα Ερευνητικά Κέντρα που τόσο χρειάζεται. Η νέα κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ, όπως όλες οι προηγούμενες κυβερνήσεις, ετοιμάζουν μεταρρύθμιση του Εθνικού Χώρου της Έρευνας.

Μέχρι στιγμής έχουν γίνει δύο θετικά βήματα που μπορεί να βοηθήσουν αυτή η προσπάθεια να γίνει πιο επιτυχημένη. Πρώτον, το ότι η περισσότερη έρευνα είναι πια κάτω από την ίδια ομπρέλα, το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, μετά από μετακίνηση της Γενικής Γραμματείας Έρευνας και Τεχνολογίας από το Υπουργείο Ανάπτυξης. Αυτό μπορούσε να έχει θετικές επιπτώσεις στη σχέση ερευνητικών κέντρων και πανεπιστημίων. Δεύτερον, ότι ο νέος Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας, ο κ Μητσός, μίλησε πρώτα για χρηματικούς πόρους και μετά για στόχους. Παρόλ’ αυτά, το πιο πιθανό είναι ότι και η καινούργια νομοθεσία θα πέσει πάλι πάνω στα ίδια εμπόδια που βρίσκουν οι κυβερνήσεις τα τελευταία 25 χρόνια στο χώρο της έρευνας: η έλλειψη αξιοπιστίας έχει οδηγήσει σε άρνηση υιοθέτηση οποιασδήποτε αλλαγής.

Βιβλιογραφία

Ερώτηση Φ.Κουβέλη προς τους Υπουργούς Ανάπτυξης, Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων http://www.syn.gr/gr/keimeno.php?id=13210

Παγουλάτος, Γ (3/5/2007) «Οι μεταρρυθμίσεις χρειάζονται κράτος» Καθημερινή.