My #scipolicy news archive Jan 2011 part A

My #scipolicy news archive Jan 2011 part A

Institutional Framework for Research and Technology (N. 3653/2008)

[This is another essay I wrote for my MA course in Public Policy and Management. I was advised to write it in Greek, so it is in Greek. The subject of this essay is the Institutional Framework for Research and Technology (Law 3653/2008), a law that was never implemented and is currently postponed once again until 31/12/2011]

[UPDATE: This essay was published in this blog at a time when Research and Technology has been in the news due to the resignation of the Greek General Secretary of Research and Technology, Professor Achilleas Mitsos, on the 31st of December 2010. As a response, Professor I. Tsoukalas, currently an MEP, who was the General Secretary of Research and Technology between 2004 and2008 and responsible for the Law 3653/2008, produced the following press release (taken from http://www.eppgroup.eu/press/showPRExport.asp?PRExportID=24297):

Δήλωση του Ευρωβουλευτή της ΝΔ, Καθ. κ. Ιωάννη Α. Τσουκαλά, σχετικά την παραίτηση του Γενικού Γραμματέα Έρευνας και Τεχνολογίας, Καθ. κ. Αχιλλέα Μητσού

"Με αφορμή την παραίτηση του Γενικού Γραμματέα Έρευνας και Τεχνολογίας του Υπουργείου Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων, Καθηγητή κ. Αχιλλέα Μητσού, ο Ευρωβουλευτής της ΝΔ, μέλος της Επιτροπής Βιομηχανίας, Έρευνας και Ενέργειας του ΕΚ, Καθηγητής κ. Ιωάννης Α. Τσουκαλάς, δήλωσε τα εξής:

«Με θλίψη αλλά χωρίς έκπληξη πληροφορήθηκα τον εξαναγκασμό σε παραίτηση του Γενικού Γραμματέα Έρευνας και Τεχνολογίας, Καθ. κ. Αχιλλέα Μητσού.

Είχα στηρίξει πολλές ελπίδες στη μακρά εμπειρία του ως Γενικού Διευθυντή της Γενικής Διεύθυνσης Έρευνας και Τεχνολογίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ήλπιζα ότι η κυβέρνηση θα τον στήριζε ώστε η μακρά αυτή εμπειρία του να αποδώσει το έργο που η ερευνητική κοινότητα της χώρας έχει μεγάλη ανάγκη. Παραβλέπω την απογοήτευσή μου για την πλήρη παραθεώρηση του έργου της ΝΔ (νόμος 3653/2008, τον οποίο το ΠΑΣΟΚ αρνήθηκε να εφαρμόσει), παρόλο που ο κ. Μητσός σε επανειλημμένες δημόσιες δηλώσεις του υποστήριζε τις ίδιες αρχές διαφάνειας, αξιοκρατίας και αριστείας, όπως και η ΝΔ με τον παραπάνω νόμο.

Δυστυχώς ατομικές πολιτικές προσώπων της κυβέρνησης, που υπερβαίνουν κατά πολύ και τη νομιμότητα και τον θεσμικό ρόλο τους (και όπως προκύπτει και από την παραίτηση του κ. Μητσού, ρίχνουν σκιές σχετικά με την αποτελεσματικότητα και τη διαφάνεια του τρόπου διαχείρισης των κοινοτικών κονδυλίων), αποδίδουν στη χώρα έναν τύπο διοίκησης της «αυλής Λουδοβίκου του 14ου».

Με καλή πίστη και χωρίς πρόθεση πολιτικής αντιπαράθεσης, κάνω έκκληση στον Πρωθυπουργό, όπως και στην Υπουργό Παιδείας, να επαναφέρει σε τάξη στελέχη της κυβέρνησής του που εκθέτουν ανεπανόρθωτα τη δημοκρατική συγκρότηση της χώρας».

]

Εισαγωγή

Η έρευνα και η τεχνολογία διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην οικονομική, κοινωνική, περιβαλλοντολογική, ανταγωνιστική και αειφόρο ανάπτυξη της χώρας μας. Η ύπαρξη στρατηγικής για την έρευνα και την τεχνολογία και η καλή και αποτελεσματική οργάνωση τους θα έπρεπε άρα να αποτελεί βασική πολιτική προτεραιότητα. Παρολ’ αυτά οι βασικές μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες της χώρας μας ήταν η εθνική άμυνα και η εθνική οικονομία, πράγμα που φαίνεται και από το ποσοστό του ΑΕΠ (για εθνική άμυνα 5-7% ενώ για την έρευνα 0,6%).

Δεν είναι παράξενο λοιπόν, το ότι το νομοθετικό πλαίσιο της έρευνας και της τεχνολογίας που ισχύει σήμερα στη χώρα μας σχεδιάστηκε το 1985 (Ν. 1514/1985). Αν και αυτό τροποποιήθηκε μερικώς πριν περίπου μια δεκαετία (Ν.2919/2001), σε σχέση με τις ραγδαίες αλλαγές που έχουν γίνει στην οργάνωση της έρευνας και της τεχνολογίας είτε σε άλλες χώρες, είτε σε Ευρωπαϊκό επίπεδο, η Ελλάδα έχει μένει όλο και πιο πίσω σε αυτό το χώρο. Σε μια εποχή στην οποία οι περισσότερες κυβερνήσεις, συμπεριλαμβανομένου της Ελληνικής, δίνουν ιδιαίτερη έμφαση στην επιστήμη και στην τεχνολογία, ως το μόνο όχημα που θα μπορέσει να μας οδηγήσει στην ανάπτυξη και έξω από τη κρίση, μια ριζική συστημική αλλαγή στο σύστημα της έρευνας και τεχνολογίας θα έπρεπε να αποτελεί προτεραιότητα.

Είναι όμως ενδιαφέρον να εξετάσει κανείς ποιοι μπορεί να είναι οι λόγοι πίσω από την διατήρηση της ίδιας δημόσιας πολιτικής επί 25 χρόνια. Μια πρώτη ματιά οδηγεί στο συμπέρασμα ότι αυτό δεν οφείλεται σε πλήρη αδιαφορία από τις εκάστοτε κυβερνήσεις, ή έλλειψη διαβούλευσης με την επιστημική κοινότητα, ούτε σε διοικητικές δυσκολίες στην εφαρμογή τους. Όλες οι κυβερνήσεις έκαναν προσπάθειες να μεταρρυθμίσουν το σύστημα της έρευνας, αλλά από αυτές τις προσπάθειες μόνο δύο έφτασαν στο σημείο που να κατατεθούν για ψήφιση στην βουλή. Η πρώτη ήταν ο Ν.2919/2001, ο οποίος δεν στόχευε την ριζική αλλαγή του συστήματος, αλλά τον μερικό εκσυγχρονισμό του ισχύοντος συστήματος.

Η δεύτερη προσπάθεια, η οποία θα είναι και το θέμα αυτής της εργασίας, αν και οδήγησε στον σχεδιασμό ενός νόμου ο οποίος ψηφίστηκε από την Βουλή επί κυβερνήσεως της Νέας Δημοκρατίας, ποτέ δεν εφαρμόστηκε. Επομένως, ο Ν. 3653/2008, με τίτλο «Θεσμικό Πλαίσιο Έρευνας και Τεχνολογίας» είναι ένα παράδειγμα δημόσιας πολιτικής που διαμορφώθηκε, ψηφίστηκε, αλλά απέτυχε να εφαρμοστεί. Η αποτυχία του δεν οφειλόταν σε κακή στοχοθεσία – το κατά πόσο ήταν καλή ή όχι η στοχοθεσία ποτέ δεν θα το μάθουμε – αλλά εξαιτίας παντελούς έλλειψης εφαρμογής.

Σε αυτή την εργασία, μετά από μια σύντομη περιγραφή της κατάστασης όταν άρχισε η διαμόρφωση της πολιτικής αυτής, θα περιγραφούν οι διαδικασίες που χρησιμοποιήθηκαν κατά την διαμόρφωσή της και οι εμπλεκόμενοι φορείς που πήραν μέρος. Τέλος, θα δοθούν πιθανοί λόγοι που οδήγησαν στην μη-εφαρμογή της πολιτικής αυτής.

Αφετηρία

Το μακρό χρονικό διάστημα που είχε περάσει από την θέσπιση του τότε και τώρα ισχύοντος νόμου Ν.1514/1985, αλλά και από την τροποποίηση που αυτός είχε υποστεί (Ν.2919/2001), δεν είναι αρκετό καθεαυτό να αποτελέσει έναυσμα για την παραγωγή μιας νέας πολιτικής.

Τρεις ήταν οι βασικοί λόγοι που η ηλικία του συστήματος του έδινε αδυναμίες. Ο πρώτος λόγος είναι ότι η έρευνα και η τεχνολογία είναι ένας τομέας που προχωράει με όλο και γρηγορότερους ρυθμούς. Μας πήρε παραδείγματος χάρη σχεδόν δύο δεκαετίας για να αποκωδικοποιήσουμε το πρώτο ολόκληρο γονιδίωμα, και μετά μόνο εφτά χρόνια για να αποκωδικοποιήσουμε άλλα 150. Η έρευνα λοιπόν χρειάζεται ένα εκσυγχρονισμένο σύστημα το οποίο είναι δυναμικό και προσαρμόζεται γρήγορα στις επιστημονικές και τεχνολογικές ανάγκες.

Οι άλλοι δύο λόγοι είναι εξωτερικής φύσεως, και φανερώνουν την ανάγκη που υπήρχε για συγχρονισμό του βηματισμού της χώρας με τα παγκόσμια και τα ευρωπαϊκά σύγχρονα δεδομένα αντίστοιχα. Πρώτον, οι διεθνής ισορροπίες και η θέση της χώρας μας και της Ευρώπης στο παγκόσμιο σύστημα έχουν πια αλλάξει. Για να μπορέσουμε να διατηρήσουμε το ίδιο επίπεδο ζωής, πρέπει να επενδύσουμε σε τομείς της οικονομίας που βασίζονται στην γνώση, όπως αυτή βγαίνει από την επιστήμη και την τεχνολογία, και στις υπηρεσίες υψηλών δεξιοτήτων. Χωρίς καλές επιδόσεις σε αυτόν το τομέα, εξαιτίας ενός παλαιομοδίτικου συστήματος έρευνας, ολόκληρη η οικονομία της χώρας θα επηρεαστεί αρνητικά.

Δεύτερον, η Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία έχει συνειδητοποιήσει το παραπάνω φαινόμενο, από την δεκαετία του 1990 και μετά έχει δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην διοίκηση της έρευνας και τεχνολογίας, η οποία μέσω των Ευρωπαϊκών Χώρων Έρευνας αλλά και πολλών άλλων πολιτικών, γίνεται όλο και περισσότερο σε Ευρωπαϊκό παρά εθνικό επίπεδο. Ένα σύστημα το οποίο που δεν λαμβάνει υπόψη του αυτές τις αλλαγές, γίνεται ακόμα πιο αναποτελεσματικό, ακόμη και παράνομο, όταν τα επιμέρους κομμάτια του έρχονται σε αντίθεση με τις δημόσιες πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Γι’ αυτούς τους τρεις λόγους, η Κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας με Πρωθυπουργό τον Κωνσταντίνο Καραμανλή αναγνώρισε την ανάγκη για διαμόρφωση του θεσμικού πλαισίου για την έρευνα, την τεχνολογία και την καινοτομία της Ελλάδας. Επίσης, αναβάθμισαν την έρευνα ως πρωταρχική προτεραιότητα και έθεσαν ως στόχο την αύξηση των επενδύσεων στην έρευνα στο 1.5% του ΑΕΠ της χώρας μέχρι το 2013 (σημαντική αύξηση για την Ελλάδα, αν και ο στόχος της Ευρωπαϊκής Ένωσης ήταν 3% του ΑΕΠ μέχρι το 2010).

Άρα οι πολλές αδυναμίες του συστήματος που μερικώς οφείλονταν στο ότι ήταν παλαιομοδίτικο, στις αλλαγές που γίνονται στις παγκόσμιες ισορροπίες, στις πιέσεις από την Ευρωπαϊκή Ένωση για ένα σύστημα εναρμονισμένο στις καινούργιες τοποθεσίες και πολιτικές της, για αύξηση των επενδύσεων σε αυτό τον τομέα και για καλύτερες επιδόσεις σε δείκτες όπως οι δημοσιεύσεις, οι πατέντες, η καινοτομία και η εμπορική εκμετάλλευση των ερευνητικών προϊόντων, οδήγησαν την καινούργια κυβέρνηση του Κώστα Καραμανλή να θεωρήσει αναγκαία την δημιουργία ενός καινούργιου σχεδίου νόμου.

Διαμόρφωση

Το εργαλείο της δημόσιας πολιτικής για την Έρευνα και την Τεχνολογία ήταν ένας νόμος, του οποίου η διαδικασία διαμόρφωσης ήταν η εξής. Καταρχάς το θεσμικό πλαίσιο για την έρευνα και την τεχνολογία έγινε αντικείμενο επεξεργασίας από το Εθνικό Συμβούλιο Έρευνας και Τεχνολογίας (ΕΣΕΤ), το οποίο κατέληξε στην εκπόνηση ενός κειμένου-εισήγησης με τίτλο «Το Θεσμικό Πλαίσιο της Έρευνας στην Ελλάδα-13 Ιουνίου 2005». Το κείμενο αυτό στάλθηκε στις 6 Ιουλίου του 2005 στον τότε Υπουργό Ανάπτυξης κ. Δημήτρη Σιούφα και την τότε Υπουργό Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων κ. Μαριέττα Γιαννάκου. Το κείμενο αυτό είχε δύο γενικές κατευθύνσεις: α) τη στρατηγική και σχεδιασμό της έρευνας και β) την αποτελεσματικότερη διαχείριση της έρευνας.

Στις 24 Οκτωβρίου του 2005, κοινή Υπουργική απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων σύστησε διϋπουργική νομοπαρασκευαστική επιτροπή για την κατάρτιση και υποβολή προτάσεων που θα οδηγούσαν σε ένα σύγχρονο ενιαίο θεσμικό πλαίσιο για την έρευνα στην Ελλάδα (δηλαδή το έργο της επιτροπής ήταν να μελετήσει, να επεξεργαστεί, να συμπληρώσει και να αναδιατυπώσει τα κείμενα εργασίας που συνετάχθησαν από το ΕΣΕΤ) και την εναρμόνιση του με την Ευρωπαϊκή Ένωση (δηλαδή το έργο της επιτροπής ήταν να αναθεωρήσει το ισχύων νομικό πλαίσιο – νόμος 1514/1985 – και να ενσωματώσει την ευρωπαϊκή πολιτική και σχετικές πρωτοβουλίες).

Η επιτροπή η οποία έκανε 27 συνεδριάσεις αποτελείτο από 13 μέλη, μεταξύ των οποίων ήταν ο Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, κ Α. Καραμάνος, ο Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας κ Ι Τσουκαλάς, ο πρόεδρος του ΕΣΕΤ, κ Δ. Νανόπουλος, τους ειδικούς Γραμματείς Πανεπιστημιακής και Τεχνολογικής Ανώτατης Εκπαίδευσης κ Α. Κυριαζή και Κ. Σούτσα αντίστοιχα, τρεις προέδρους ερευνητικών κέντρων και πέντε καθηγητές Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων.

Η εντατική επεξεργασία της νομοθεσίας περί έρευνας από οχτώ κράτη γνωστά για τις άριστες επιδόσεις τους στην έρευνα (π.χ. ΗΠΑ, Φιλανδία) που έφερε εις πέρας η επιτροπή συνεκτιμήθηκε με τις ιδιαίτερες ανάγκες της Ελλάδας για την επιλογή των προτάσεων που η επιτροπή παρουσίασε στις 22 Μαΐου του 2006 στους Υπουργούς Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων. Στην συνέχεια οι προτάσεις αυτές, με τίτλο «Εθνικό Πρόγραμμα Έρευνας και Τεχνολογίας – Προτάσεις Διυπουργικής Επιτροπής», παρουσιάστηκαν στους επιστήμονες από τον ακαδημαϊκό και ερευνητικό χώρο στο Εθνικό Ίδρυμα Ερευνών στις 5 Ιουλίου του 2006 από τον τότε Υπουργό Ανάπτυξης κ. Σιούφα και την τότε Υπουργό Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων κ Γιαννάκου, με την παρουσία του Υφυπουργού Ανάπτυξης κ Παπαθανασίου και των μελών της διϋπουργικής επιτροπής. Κατόπιν, οι προτάσεις αυτές τέθηκαν σε επιπλέον διαβούλευση στην ιστοσελίδα της Γενικής Γραμματείας Έρευνας και Τεχνολογίας (ΓΓΕΤ) μέχρι τον Σεπτέμβριο του 2006. Επίσης το καλοκαίρι του 2006 εστάλη ερωτηματολόγιο στους Διευθυντές όλων των Ερευνητικών Κέντρων με θέμα την αναδιάταξη του ερευνητικού ιστού.

Οι προτάσεις της δημόσιας διαβούλευσης συνδυάστηκαν με την αρχικές προτάσεις από την διϋπουργική νομοπαρασκευαστική επιτροπή με σκοπό την διαμόρφωση προσχέδιου νομικού πλαισίου. Το προσχέδιο αυτό κατατέθηκε πάλι για δημόσια διαβούλευση στην ιστοσελίδα της ΓΓΕΤ από τις 16 Νοεμβρίου του 2006 μέχρι την 15η Ιανουαρίου του 2007. Στο πλαίσιο της διαβούλευσης η διϋπουργική νομοπαρασκευαστική επιτροπή έλαβε 74 κείμενα-συμβολές από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς, ερευνητές, πανεπιστημιακούς και επιχειρηματίες.

Το σχέδιο νόμου που εστάλη στους αρμόδιους υπουργούς από τους εντολείς της ΓΓΕΤ και του Υπουργείου Παιδείας ήταν βασισμένο στο προσχέδιο νομικού πλαισίου που κατατέθηκε για διαβούλευση και στα 74 κείμενα-συμβολές που κατέθεσαν οι εμπλεκόμενοι φορείς.

Στις 8 Φεβρουαρίου του 2008 ο νόμος κατατέθηκε στην Βουλή. Η Διαρκής Επιτροπή Παραγωγής και Εμπορίου και η Διαρκής Επιτροπή Μορφωτικών Υποθέσεων συνεδρίασε 12-15 Φεβρουαρίου για να επεξεργαστεί και να εξετάσει το σχέδιο νόμου. Στις 18 Φεβρουαρίου βγήκε η έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας Της Βουλής. Ο νόμος ψηφίστηκε στις 6 Μαρτίου του 2008 έπειτα από τοποθέτηση του Υφυπουργού Ανάπτυξης κ. Σταύρου Καλαφάτη. Τέλος, ο νόμος ανακοινώθηκε στην εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις 21 Μαρτίου του 2008 (ΦΕΚ 49Α'/21.3.2008) ως νόμος 3653.

Επομένως, οι συμμετέχοντες στην συγκεκριμένη δημόσια πολιτική ήταν εσωτερικοί και εξωτερικοί. Καταρχάς στην ανάπτυξη της ατζέντας συμμετείχαν υπουργοί και γενικοί γραμματείς από δύο υπουργεία: Ανάπτυξης και Παιδείας. Ο Υπουργός Ανάπτυξης και η υπουργός Παιδείας πήραν παραδείγματος χάρη την απόφαση να συσταθεί η διυπουργική επιτροπή και έδωσαν την άποψή τους πάνω στο προσχέδιο που έφτιαξε η επιτροπή. Σε όλη την διάρκεια της διαδικασίας σημαντικό ρόλο έπαιξαν ο εκάστοτε Υφυπουργός Ανάπτυξης και ο Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας. Ο άλλος εσωτερικός συμμετέχων που πήρε μέρος στην διαμόρφωση αυτής της πολιτικής ήταν η δημόσια διοίκηση, κυρίως η Γενική Γραμματεία Έρευνας και Τεχνολογίας (ΓΓΕΤ) και το ΕΣΕΤ, οι οποίοι έγραψαν τον νόμο και τον προετοίμασαν για την ψήφο της βουλής. Υπήρχαν όμως και πολλοί εξωτερικοί παράγοντες. Σε διάφορα στάδια είπαν την γνώμη τους ερευνητές και διοικητικά στελέχη από τα ερευνητικά κέντρα της χώρας και επιχειρηματίες είτε ως μέλη διαφόρων συμβουλίων είτε ανεξάρτητα στις δημόσιες διαβουλεύσεις. Όλοι αυτοί οι συμμετέχοντες ήταν άμεσα εμπλεκόμενοι στο σύστημα και χωρίς εσωτερική συνοχή. Συμβουλές στην διαδικασία διαμόρφωση έδωσαν και μη εμπλεκόμενοι εξωτερικοί παράγοντες, όπως ο κύριος Φώτης Καφάτος, τότε πρόεδρος του European Research Council και ο κύριος Αχιλλέας Μητσός, ο οποίος ήταν υπεύθυνος για την Ευρωπαϊκή πολιτική σε θέματα Έρευνας και Τεχνολογίας. Επίσης ο υπουργός ανάπτυξης και ο Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας ταξίδεψαν σε διάφορες χώρες με σκοπό να εξετάσουν διάφορα ερευνητικά συστήματα ανά τον κόσμο (π.χ. στις ΗΠΑ, την Κίνα, την Φιλανδία κτλ). Οι άνθρωποι με τους οποίους συνδιαλέχτηκαν εκεί είχαν μια έμμεση συμμετοχή στην διαμόρφωση της πολιτικής.

Στόχοι του θεσμικού πλαισίου

Αν και το περιεχόμενο του νόμου δεν είναι στο θέμα αυτής της ανάλυσης, οι τέσσερις βασικοί στόχοι της καινούργια νομοθεσίας θα περιγραφούν συντόμως γιατί μας δίνουν μερικές ιδέες για το γιατί υπήρξαν τόσες αντιδράσεις στον νόμο αυτό.

Ένα από τα κύρια προβλήματα που διαπίστωσε η τότε ηγεσία της χώρας ήταν ότι αν και ένας μεγάλος αριθμός υπουργείων (Υπουργείο Εθνικής Άμυνας, το Υπουργείο Ανάπτυξης, το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, το Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, το Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και το Υπουργείο Πολιτισμού) διαμόρφωναν και προωθούσαν την έρευνα, υπήρχε έλλειψη συντονισμού. Γι’ αυτό και στόχος του καινούργιου νομοθετικού πλαισίου ήταν συγκρότηση οριζοντίων οργάνων διοίκησης της Έρευνας, όπως το «Εθνικό Συμβούλιο Έρευνας και Τεχνολογίας (ΕΣΕΤ)» και η Διϋπουργική Επιτροπή Έρευνας και Τεχνολογίας (ΔΕΕΤ).

Δεύτερον, δόθηκε ιδιαίτερη έμφαση στα ερευνητικά κέντρα, των οποίων θέματα όπως η διοίκηση, η κατάσταση και η εξέλιξη του ανθρώπινου δυναμικού τους και η συνεργασία τους με τα ΑΕΙ και ΤΕΙ, θεωρούντο από πολλούς ότι χρειαζόντουσαν βελτίωση. Τρίτον, η καινούργια νομοθεσία έδωσε ιδιαίτερη σημασία στην αξιολόγηση του ερευνητικού έργου, πάνω στην οποία θα βασιζόταν από εκεί και πέρα οποιαδήποτε χρηματοδότηση. Τέλος, ένας άλλος βασικός στόχος της καινούργιας νομοθεσίας ήταν η ενίσχυση της εφαρμοσμένης, βασικής και τεχνολογικής έρευνας με σκοπό τη στενότερη συνεργασία μεταξύ επιστήμης και βιομηχανίας που θα είχε ως αποτέλεσμα την επίτευξη καινοτόμων προϊόντων και υπηρεσιών.

Εφαρμογή

Η ισχύς των διατάξεων του Ν. 3653/2008 θα άρχιζε την 01/01/2009. Ένα μήνα περίπου μετά την έναρξη εφαρμογής το νόμου, δεν υπήρξε καμία γραπτή οδηγία ή εγκύκλιος από την εποπτεύουσα αρχή, το Υπουργείου Ανάπτυξης. Οι προφορικές εντολές, οι οποίες πολλοί είπαν ότι δοθήκαν ήταν «πορευτείτε με τους παλιούς νόμους (ν.2919/2001 και ν.1514/1985) και βλέπουμε» (π.χ. Ερώτηση Φ. Κουβέλη προς τους Υπουργούς Ανάπτυξης, Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων). Ένα μήνα μετά, η ισχύς του νόμου ανεστάλη έως την 31/12/09 σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 40 του Ν. 3734/2009 (ΦΕΚ 8/Α΄/28−01−2009). Παρόλ’ αυτά στις 6 Ιουνίου του 2009, το Υπουργείο Ανάπτυξης ανακοίνωσε ότι στο πλαίσιο της κατάργησης ή της συγχώνευσης φορέων του Δημοσίου και ευρύτερου Δημόσιου Τομέα, που αποφάσισε η Κυβέρνηση, θα υπάρξει χωροταξική και γνωστική αναδιάταξη του ερευνητικού ιστού: καταργούνται 3 φορείς του υπουργείου Ανάπτυξης, συγχωνεύονται άλλοι 19 σε 8, περιορίζονται τα Διοικητικά Συμβούλια από 22 σε 8 και μειώνεται ο αριθμός των μελών των ΔΣ από 192 σε 66. Ο στόχος πίσω από αυτήν την κυβερνητική απόφαση ήταν «ο περιορισμός του εκτεταμένου φαινομένου του κατακερματισμού των Κέντρων/Ινστιτούτων και των πολλαπλών επικαλύψεων, τόσο στο σύνολο του ερευνητικού ιστού της χώρας, όσο και στα ίδια τα ερευνητικά κέντρα».

Αν και πολλοί εμπλεκόμενοι φορείς θεώρησαν την συγκεκριμένη ανακοίνωση αιφνιδιαστική, ο Γενικός Γραμματέας Ε &Τ κύριος Τσαλίδης λέγοντας ότι αυτή η απόφαση βασίζεται στην διαβούλευση που προηγήθηκε του νόμου Ν. 3653/2008, ότι υπάρχουν σχετικές αποφάσεις της Ολομέλειας του Εθνικού Συμβουλίου Έρευνας και Τεχνολογίας και ότι όλοι οι Διευθυντές των Ερευνητικών Κέντρων στο ερωτηματολόγιο που διανεμήθηκε το καλοκαίρι του 2006 με θέμα την αναδιάταξη του ερευνητικού ιστού συμφώνησαν για τα κριτήρια συγχώνευσης, δηλαδή τη συγγένεια του γνωστικού αντικειμένου και τη γεωγραφική απόσταση. Άρα, παρόλο που ο Νόμος ήταν σε αναστολή, η κυβέρνηση προχώρησε σε εφαρμογή ενός μέρος του νόμου, τον συντονισμό των ερευνητικών κέντρων, τον τρίτο στόχο του θεσμικού πλαισίου έρευνας και τεχνολογίας που αναφέρθηκε προηγουμένως.

Αν η κυβέρνηση είχε στόχο την εφαρμογή αυτού του κομματιού του νόμου πριν της εκλογές, αυτή μάλλον δεν έγινε λόγω των απεργιακών αντιδράσεων από τα ερευνητικά κέντρα και τους καθηγητές ΑΕΙ και ΤΕΙ. Είναι πολύ πιθανό όμως να μην σχεδίαζαν να το εφαρμόσουν πριν τις εκλογές του Οκτωβρίου του 2009. Ανεξαρτήτως σεναρίου, τον Οκτώβριο του 2009 η κυβέρνηση άλλαξε έτσι ούτε αυτό το επιμέρους κομμάτι του νόμου δεν μπήκε σε εφαρμογή. Ένα χρόνο μετά, η νέα κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ με Πρωθυπουργό τον Γιώργο Παπανδρέου, προώθησε κι άλλη αναστολή του νόμου έως την 31/12/2010 σύμφωνα με το άρθρο 2 του Ν.3822/2010 (ΦΕΚ 21/Α΄/16−02−2010).

Γιατί δεν εφαρμόστηκε ο Ν.3653/2008; Σχολιασμός

Η δημόσια πολιτική για τον εθνικό χώρο της έρευνας, ο Ν.3653/2008 ήταν τελικά άλλη μία χαμένη ευκαιρία για την αναβάθμιση του χώρου έρευνας. Η προσπάθεια εφαρμογής ενός επί μέρους κομματιού του νόμου επίσης απέτυχε. Λόγω έλλειψης σταδίων αξιολόγησης και απολογισμού, αποτελέσματα της μη-εφαρμογής του νόμου, στο τελευταίο κομμάτι της εργασίας αυτής θα γίνει εξέταση των λόγων που μάλλον οδήγησαν σε συνδυασμό σε αυτές τις αποτυχίες. Ο νόμος Ν.3653/2008 απασχόλησε τον χώρο της έρευνας για ένα διάστημα τεσσάρων περίπου ετών (2005-2009). Ενώ κατά τη διαδικασία της διαμόρφωσης του νόμου είχαμε σταθερή ηγεσία (κ Σιούφα στο Υπουργείο Ανάπτυξης και την κυρία Γιαννάκου στο Υπουργείο Παιδείας), η φάση της εφαρμογής χαρακτηρίστηκε από υπουργική ασυνέχεια. Τον Σεπτέμβριο του 2007, πέντε μήνες πριν την κατάθεση της νομοθεσίας προς ψήφιση, άλλαξε ο Υπουργός Ανάπτυξης. Ο νέος Υπουργός Ανάπτυξης ήταν ο κύριος Φωλιάς, του οποίου η θητεία κράτησε μόνο ενάμιση χρόνο. Τον Ιούλιο του 2008, μερικούς μήνες μετά την ψήφιση του νόμου, αλλά μερικούς μήνες πριν αυτός έρθει σε ισχύ, άλλαξε και ο Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας. Ο κύριος Τσουκαλάς – από τον οποίο παίρνει το όνομά του και ο νόμος – πήρε σύνταξη και αντικαταστήθηκε από τον Κύριο Τσαλίδη. Όπως αναφέρθηκε πριν, η θητεία του κύριου Φώλια δεν κράτησε πολύ, αφού αντικαταστήθηκε από τον κύριο Χατζηδάκη, ο οποίος ήταν αυτός που πήρε την ευθύνη για την συγχώνευση των ερευνητικών κέντρων. Αλλά ούτε η θητεία του κύριου Χατζηδάκη ήταν μακρά, αφού τον Οκτώβριο του 2009 άλλαξε η κυβέρνηση.

Δεύτερον, η στοχοθεσία στην πρωτογενή νομοθετική παραγωγή οδηγεί σε ένα πολύπλοκο πλαισίου που απαιτεί 53 άρθρα για να περιγραφεί αλλά και πάνω από 60 προεδρικά διατάγματα και κοινές υπουργικές αποφάσεις για να εφαρμοσθεί. Το νομοσχέδιο είναι άρα τόσο πολύπλοκο και γραφειοκρατικό, που ακόμα και αν δεν αναστελλόταν θα οδηγούσε σε τέτοια σύγχυση και αβεβαιότητα που πάλι θα οδηγούταν στην αποτυχία.

Η νομοθεσία θα οδηγούσε σε σύγχυση και επειδή οι επιστημονικοί όροι που διαλέχτηκαν για να επεξηγήσουν την επιλογής της συγκεκριμένης εναλλακτικής διατυπώθηκαν πολύ γενικά. Το γεγονός ότι χρησιμοποιήθηκε το ίδιο λεξιλόγιο με την Ευρωπαϊκή Ένωση δεν είναι απαραίτητα κακό, αλλά προαπαιτείται επεξήγηση του τι σημαίνουν οι όροι αυτοί για τα ελληνικά δεδομένα.

Μία αντίφαση που υπήρξε στην διαδικασία διαμόρφωσης της νομοθεσίας ήταν ότι αν και ένας από τους τελικούς στόχους ήταν η καλύτερη συνεργασία ΑΕΙ και ερευνητικών κέντρων, η συμμετοχή των πανεπιστημιακών ιδρυμάτων στην διαμόρφωση του νομοσχεδίου ήταν ελάχιστη. Το νομοσχέδιο αυτό γράφτηκε για μια περίπτωση που η πανεπιστημιακή έρευνα αποτελεί ένα ελάχιστο ποσοστό της έρευνας που γίνεται σε μια χώρα. Αυτή η περίπτωση που αποκλίνει πολύ από την Ελληνική πραγματικότητα.

Επίσης, το νομοσχέδιο δεν συνοδευόταν από τους αναγκαίους πόρους για την έρευνα. Αν και οι ανθρώπινοι πόροι υπήρχαν για να χτιστεί ένα καινούργιο καινοτόμο και πιο αποτελεσματικό σύστημα, δεν υπήρχαν οι υλικοί πόροι. Η κυβέρνηση αν και στον πολιτικό λόγο της έλεγε ότι μέχρι το 2015, το ποσοστό του ΑΕΠ που θα πήγαινε στην έρευνα θα αυξανόταν από το πενιχρό 0,6% σε 3%, ουδέποτε δεν εξήγησε στους εμπλεκόμενους φορείς σε πόσες δόσεις και πότε θα έρθει αυτή η επένδυση ούτε πως αυτή η επένδυση θα κατανεμηθεί στους υποστόχους της δημόσιας πολιτικής και στα διάφορα μέρη του συστήματος. Δεν ήταν η πρώτη φορά που οι ερευνητές, οι πανεπιστημιακοί, οι επιχειρήσεις και οι υπόλοιποι εμπλεκόμενοι φορείς άκουγαν ανεκπλήρωτες υποσχέσεις για τους στόχους, χωρίς συγκεκριμένους προϋπολογισμούς και πλάνο, έτσι δεν ήταν παράξενο που δεν δέχθηκαν να πάρουν το ρίσκο να συναινέσουν με ένα πλαίσιο το οποίο δεν ήταν καθόλου ξεκάθαρο από άποψη υλικών πόρων.

Γενικότερα οι μεταρρυθμίσεις προϋποθέτουν ισχυρούς και αξιόπιστους δημόσιους θεσμούς, ιδιαιτέρως όταν οι διαδικασία της πολιτικής είναι σταδιακή και χρειάζεται στήριξη σε όλα τα στάδιά της και οι αντίπαλοι είναι πάντα καλύτερα οργανωμένοι (Παγουλάτος, 2007). Οι εμπλεκόμενοι φορείς στο χώρο της έρευνας όμως έχουν χάσει την αξιοπιστία τους στις μεταρρυθμίσεις που πρότειναν οι κατά καιρούς κυβερνήσεις αφού τα τελευταία 25 χρόνια αυτές ποτέ δεν εφαρμόστηκαν. Ήταν άρα δύσκολο για την κυβέρνηση να τους πείσει να στηρίξουν τις αλλαγές που προτείνει η συγκεκριμένη νομοθεσία και ότι οι χαμένοι θα αποζημιωθούν. Υπήρχε άρα έλλειψη διάθεσης συνεργασίας και συν-αντίληψης γύρω από τους στόχους από τους εμπλεκόμενους παίκτες.

Ένα άλλο εμπόδιο ήταν ότι οι εμπλεκόμενοι δρώντες οι οποίοι έδωσαν γνώμη λειτούργησαν περισσότερο για να δικαιολογήσουν, να εξασφαλίσουν και να βελτιώσουν τη θέση τους παρά για να λυθεί το συλλογικό πρόβλημα του συστήματος έρευνας και τεχνολογίας της χώρας. Επομένως, η ίδια η στοχοθεσία ήταν αποτέλεσμα συμβιβασμών μεταξύ δρώντων με αντιφατικές στοχεύσεις, πράγμα που απόκλεισε τις καινοτομικές και ριζικές αλλαγές που χρειαζόταν το σύστημα.

Τέλος, οι αλλαγές που πρότεινε η συγκεκριμένη νομοθεσία ήταν περιορισμένες από τις υπάρχουσες νομοθεσίες σε άμεσα εμπλεκόμενους φορείς όπως η παιδεία και η καινοτομία. Αυτό σημαίνει ότι δύσκολα θα γίνονταν ριζικές αλλαγές στο χώρο της έρευνας όταν τα άλλα συστήματα έμεναν στάσιμα.

Από την στιγμή που η πολιτική αυτή ήταν μια συστημική μεταρρύθμιση, που το σύστημα δεν έχει ανανεωθεί για τόσα πολλά χρόνια και που υπάρχει πίεση από εξωτερικούς παράγοντες (παγκοσμιοποίηση και Ευρωπαϊκή Ένωση) για βελτίωσή του, θα μπορούσε η συγκεκριμένη δημόσια πολιτική να ακολουθήσει το ορθολογικό μοντέλο, δηλαδή να θέσει από την αρχή τους στόχους, τα μέτρα και τα μέσα αυτής της δημοσιονομικής πολιτικής εξετάζοντας όλες τις εναλλακτικές και συγκρίνοντάς τες να επιλέξει την βέλτιστη επιλογή. Αν και θα μπορούσε να πει κανείς ότι όντως ακολουθήθηκε αυτό το υπόδειγμα στη διαδικασία διαμόρφωσης – εξετάστηκαν και συγκρίθηκαν εναλλακτικές και έγιναν επανειλημμένες διαβουλεύσεις – δυστυχώς όσον αφορά το ίδιο το νομοσχέδιο, αυτό μοιάζει περισσότερο με ένα νομοσχέδιο αποτέλεσμα του παραδείγματος του προσαυξητισμού: ο νόμος βασίστηκε άρθρο προς άρθρο στον ισχύοντα νόμο και απλά προστέθηκαν κι άλλα άρθρα. Δεν είχαμε άρα ριζικές αλλαγές στο σύστημα της έρευνας. Από την στιγμή λοιπόν που το υπόδειγμα του κάδου απορριμμάτων, μπορεί να εμπεριέχει ορθολογικά στοιχεία, αν έπρεπε να μπει η συγκεκριμένη νομοθεσία σε ένα πιο θεωρητικό πλαίσιο, τότε το υπόδειγμα του κάδου απορριμμάτων μάλλον είναι το πιο αντιπροσωπευτικό.

Συνοψίζοντας η δημόσια πολική για την έρευνα αν και συμπερίλαβε και θετικές διατάξεις, αλλά αναλώθηκε σε λαβυρινθώδεις γραφειοκρατικές λεπτομέρειες (αφού σε πολλές περιπτώσεις τα άρθρα και οι περιορισμοί οδηγούσαν μετά από πολλά βήματα πίσω στην αρχή) και δεν βελτίωσε καθόλου την απόσταση ανάμεσα στα Πανεπιστήμια και στα Ερευνητικά Κέντρα που τόσο χρειάζεται. Η νέα κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ, όπως όλες οι προηγούμενες κυβερνήσεις, ετοιμάζουν μεταρρύθμιση του Εθνικού Χώρου της Έρευνας.

Μέχρι στιγμής έχουν γίνει δύο θετικά βήματα που μπορεί να βοηθήσουν αυτή η προσπάθεια να γίνει πιο επιτυχημένη. Πρώτον, το ότι η περισσότερη έρευνα είναι πια κάτω από την ίδια ομπρέλα, το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, μετά από μετακίνηση της Γενικής Γραμματείας Έρευνας και Τεχνολογίας από το Υπουργείο Ανάπτυξης. Αυτό μπορούσε να έχει θετικές επιπτώσεις στη σχέση ερευνητικών κέντρων και πανεπιστημίων. Δεύτερον, ότι ο νέος Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας, ο κ Μητσός, μίλησε πρώτα για χρηματικούς πόρους και μετά για στόχους. Παρόλ’ αυτά, το πιο πιθανό είναι ότι και η καινούργια νομοθεσία θα πέσει πάλι πάνω στα ίδια εμπόδια που βρίσκουν οι κυβερνήσεις τα τελευταία 25 χρόνια στο χώρο της έρευνας: η έλλειψη αξιοπιστίας έχει οδηγήσει σε άρνηση υιοθέτηση οποιασδήποτε αλλαγής.

Βιβλιογραφία

Ερώτηση Φ.Κουβέλη προς τους Υπουργούς Ανάπτυξης, Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων http://www.syn.gr/gr/keimeno.php?id=13210

Παγουλάτος, Γ (3/5/2007) «Οι μεταρρυθμίσεις χρειάζονται κράτος» Καθημερινή.

Pollution and Environmental Policy: nitrate pollution from agricultural sources in the case of Greece

[short note: as I've mentioned before I have started a new masters course in Public Policy and Management. I will be publishing my essays on this blog, and this is one of these essays.]


Introduction

In an economy that has achieved Pareto optimality (social efficiency), any additional changes in the economy would benefit some people only by making others worse off. In the real world however, markets fail to achieve this social efficiency and one of the main reasons for this, is the existence of externalities.

An externality occurs when the welfare of individuals and corporate profits are affected not only by the actions of individuals themselves or their companies but also from acts of third parties. Whenever these individuals or their companies are affected beneficially, there are said to be positive externalities, whereas whenever these individuals or their companies are affected adversely, there are said to be negative externalities. A common example of a negative externality is environmental pollution. Pollution will be used for now on, instead of the more general term of “negative externality”.

The existence of externalities prevents the achievement of social efficiency because the one who causes the negative externality (e.g. the polluter) does not equate his or her incremental benefit of generating an extra amount of pollution to the incremental social costs of that externality.

Specifically, the social costs of actions causing negative externalities (e.g. polluting activities) exceed private costs. This can be seen in Figure 1, where demand (D) and supply curves of a good whose production causes a negative externality are presented. If markets were left alone, Marginal Private Cost (MPC) will be the only cost taken into account when the price of the good is set by the market. Thus, the supply curve will be the dark blue one (S). In this case the price of the product would be equal to Pp and the quantity produced will be equal to Qp.

Figure 1. Negative Externality

Since the production of the good causes pollution, the marginal social cost (MSC) is different from the MPC. In fact it is equal to the Marginal Private Cost plus the cost caused by the externality (Marginal External Cost - MEC). The socially optimum quantity is thus smaller than the one produced by the market alone (Qp > Qs) and the socially optimum price is greater than that set by the market (Pp < Ps).

When pollution is ignored by those that cause it, i.e. the polluters, prices fixed by the market do not reflect the full social costs of producing goods and services that cause it and the quantity of the good is larger than the socially optimum. As a result there is too much pollution relative to the Pareto optimum.

Internalizing the externality

Environmental policy aims to reduce negative impacts on the environment through internalising negative environmental externalities. The first such policy was suggested by Arthur C. Pigou (1932) who said that the social cost generated by pollution should be dealt with by the central government. He proposed a tax per unit of pollution equal to the environmental damage created by this unit, when the total pollution is at the socially optimal level. The Pigou tax completely internalises the externality by being equal to the MEC, i.e. by moving the supply curve in Figure 1. from S to MSC, and therefore the market-determined output to Qs.

The second approach was developed by Ronald H. Coase (1960) who, instead of speaking of market failure, looked to markets to find the solution. Where transaction costs are low and property rights for environmental resources are clearly assigned, negotiations take place between those who create the pollution and those who suffer the damage. So it is the market process that leads to a Pareto optimal solution.

Pigou's approach has the disadvantage that information is costly to assemble, since the information requirement is huge: collection of complicated and rapidly changing information, translating this information into a tax, and imposing the tax on the polluter. An additional problem is that is not always easy to monitor and measure the externality, since sometimes one is not even aware of it.

In contrast, Coasian bargaining leaves the collection of information and the required negotiations to the interested parties. This makes it highly dynamic: a change in the size of the externality will mean that the market will adjust the negotiations by itself. While the Coasian solution takes care of the information problem, it fails when the number of parties is large since this leads to a great increase in transaction costs. This makes bargaining impractical. In addition, the optimal solution assumes that there is full information about the environmental implications of different activities which is unlikely.

Environmental policy instruments

Both of pure Pigou and Coase options are difficult to apply in the real world. For this reason, an extensive toolkit of environmental instruments are now available to the policy makers that can be divided in Command and Control (CC) instruments and Market-Based Instruments (MBIs).

Command and Control policy instruments

If emissions are difficult to measure, then the least that can be done is the enforcement of rules that require the proper installation of the required pollution control equipment (Fullerton, 2001). According to this Command and Control approach, the government agencies impose limits on permissible levels a polluting agent or require the agent to use a particular production method aimed at reducing emissions. The agencies/firms then adjust their output or abatement so that the standard is achieved. If the firms are not complying with these standards, then they are considered lawbreakers and financial penalties or other sanctions are used to bring into compliance.

A disadvantage of CAC instruments is that since abatement costs vary significantly between firms, uniform emissions standards will not minimise the costs of reducing emissions and therefore the costs of compliance may be considerably higher than under MBIs since firms are forced to take on equal shares of the pollution-control burden, regardless of the cost. For the policy to be cost-effective, the environmental regulator would need to define different standards for each pollution source taking into account the abatement costs that each firm faces, information that is generally not readily available and unlikely to be disclosed by firms (Stavins, 2004). Other negative aspects of these instruments are that they do not take into account the remaining pollution associated with each unit of output, just the cost of maintaining the cost of the new technology, and that they do not take into account all the major channels of emission reductions (Goulder and Parry, 2008).

1.1. Performance standards

Performance standards impose requirements on the emissions, i.e. the firms’ output. The regulators measure the observable outcome of the polluter's behaviour, such as the chemical residues produced. These regulations are usually more cost-effective than design standards described below, since firms are granted flexibility in how they will reach their aim (Goulder and Parry, 2008).

1.2. Design standards

Design standards impose requirements on the production process, i.e. they restrict the technology used by the polluters. For example, such regulations could govern the way farmers produce food and manage their land specifying waste management practices or the level, timing and form of nutrient applications to their crops.

Why are these measures still so popular? It is thought that this is because they are favoured by politicians since they help them gain votes and the public because they think that actions are taken against polluters. They are also favoured by administrators since they require a lot less information than for example environmental taxes. They are also favoured by governments, since it is very difficult to get international agreements on the terms of for example pollution taxes.

Market-Based instruments

In the 1970s, policy tools developed from the more regulatory command-and-control measures described above, to more complex Market-Based Instruments (MBIs). Economists are perhaps more likely to favour this ‘market-based’ approach, where the aim is to create economic incentives that will encourage people who are acting in their own self-interest, to simultaneously treat the environment in a way that is in the best interests of society.

2.1. Environmental taxes

There are many definitions and names for environmental taxes but the OECD defines them as “Any compulsory, unrequited payment to general governmental levied on a tax-base deemed to be of particular environmental relevance”. There are various types: taxes on emissions, taxes on products or inputs (when emissions can’t be measured), tax differentiation (for the benefit of activities or products are environmentally friendly), usage fees (payments for environmental services) and tax credit (encouraging activities or products are environmentally friendly). The revenue that comes from these taxes can then be invested by governments in order to tackle pollution in different ways and in R&D of new environmentally friendly technologies.

Even though taxes have been the preferred instrument for pollution reduction, they can have a negative impact if they are not set correctly (for example, they need to be equal to MEC in Figure 1). If they are not set correctly they lead to unfairness (polluters pay more than they emit), distortion of the economy (those industries that succeed will be those that avoid this kind of taxes), reduction of competitiveness of firms of one country compared to firms of other countries and inefficiency.

2.2. Tradable emission permits

Emission permits allow their owner to emit a certain quantity of pollution during a certain period. Those polluters that pollute less than that quantity are able to trade their permits with those that produce more of that quantity. This lead to the creation of permit market where polluters buy or sell permits based on their abatement costs and the price of the permits.

Permits fit in either of two categories: the credit programs and the cap-and-trade systems. Under credit programs, an emissions baseline is set and those that emit less, they get the difference in the form of a credit that they can trade. Under a cap-and-trade system, the overall allowable level of pollution is allocated among firms in the form of permits that they can then be freely exchanged among polluters. In the latter case, there is increased pressure in the EU to change the way these permits are given – from free allocation to auctioning (commission of the European Communities, 2008).

2.3. Subsidies for Pollution Abatement

Subsidies are current unrequited payments from government to producers with the objective of influencing their levels of production, their prices or their remuneration of the factors of production (ESA, 1995). Subsidies provide incentives to introduce environmental friendly technologies or recourse behaviour. They are less cost-effective than taxes and tradable permits (Goulder and Parry, 2008).

2.4. Deposit-refund systems

In a deposit-refund system, consumers pay a surcharge when purchasing a potentially polluting product and receive a refund when they return it to an approved centre for recycling or disposal. For economic efficiency, the size of the deposit should be set equal to the marginal social cost of the product being disposed of illegally minus the costs of the program’s operation. Deposit-refund systems are most likely to be appropriate when the incidence and the consequences of improper disposal are great e.g. with cans of soft-drinks.

2.5. Voluntary agreements

Voluntary Agreements (VAs) have been increasingly used as a new policy tool to achieve energy efficiency measures. In the European Union for example the total number of VAs has been calculated to exceed more than 300.

VAs seemed promising because (Bard, 2002, p.11):

• They provide increased flexibility,
• The industry prefers them instead of new laws and regulations,
• The industry is seeking to avoid new taxes by pushing its own initiatives,
• They are preferred by Non-Governmental Organisations and trade unions, since in this way they can have a bigger influence on environmental policy.

Different types of voluntary approaches have been developed, ranging from the strictest, i.e. contracts negotiated between public authorities and one or more private parties (negotiated agreements) to environmental improvement programmes set up by firms and communicated to their stakeholders (unilateral agreements).

An example of a voluntary agreement is the ACEA (European Automobile Manufacturers Association) agreement with the European Commission. The ACEA agreement aimed to limit the amount of carbon dioxide (CO2) emitted by passenger cars sold in Europe. In 2008, the European Union claimed that the agreement have failed since most companies, except for FIAT, did not reach the target emission level of less than 140g/km.

A number of criticisms have been raised for voluntary agreements such as weak control, transaction costs, free-riding, regulatory capture (where businesses persuade those setting the terms of the agreement to be more lenient) and “business-as-usual scenarios’ (the outcome is equal to that that would been achieved anyway”). Nontheless, given their positive features (flexibility, stakeholder commitment, know-how diffusion), they are likely to work well as complements and/or precursors of other policy instruments, such as all those described above (Bard, 2002, p.12).

A case study

So far the most commonly used instruments for pollution reduction have been reviewed. In this part of the essay, an example will be taken in order to investigate which of these instruments are used in real-case scenario. The example that is chosen is water pollution. Specifically, agriculture-induced nitrate pollution of European water bodies. The current legislation will be analysed in order to detect which of the above instruments have been used.

Water pollution

According to the European Union “Pollution is the introduction of substances or energy into the environment, resulting in deleterious effects of such a nature as to endanger human health, harm living resources and ecosystems, and impair or interfere with amenities and other legitimate uses of the environment.” (European Union website). Water pollution is one type of pollution.

Given that water is important for our quality of life, the things we grow and produce and that it provides natural habitats and eco-systems for Europe’s plant and animal species, the European Union has created a number of Directives that require its Member states to reduce their water pollution levels.

Water quality is influenced by both point (mainly from sewage treatment and industrial discharge) and non-point (diffuse) pollution sources (mainly from farming). The key pollutants of farming are nutrients (e.g. nitrogen, potassium, calcium, sulphur and phosphorus) and pesticides. In this essay we will focus on nitrate pollution from agricultural sources.

Nitrate pollution from agricultural sources

Current agricultural practices often require high levels of fertilisers and manure, hence leading to high nitrate surpluses. These are transferred to water bodies through various diffuse processes and have detrimental effects on the European water bodies by

a) promoting eutrophication

b) disrupting ecosystem processes

c) harming aquatic communities

Even though nitrate’s negative impact on human health has been under debate, a recent study estimated a 3% increase of incidence of colon cancer for 11 EU member states due to nitrate in drinking water exceeding 25 mg/L, being half the legal US and EU limit of 50 mg/L (van Grinsven, Rabl and de Kok, 2010).

In 1991, the European Union released the Nitrates Directive (91/676/EEC) in order to protect water quality in the European Member states, through prevention of nitrate pollution from agricultural sources of ground and surface waters. It also aimed to promote the use of good farming practices.

There are five steps of implementation of the Directive and they will be presented here focusing on what actions were taken in Greece:

1. Identification of polluted or threatened waters (N)

2. Designation of "vulnerable zones" (NVZs) by member states. These are all known areas of land for which:

• surface freshwater contains or could contain more than 50 mg nitrates per litre;
• groundwater contains more than 50 mg/l nitrate;
• natural freshwater lakes, other freshwater bodies, estuaries, coastal waters and marine waters are found to be eutrophic or in the near future may become eutrophic.

In Greece 10 such areas were identified

(1) Thessaly

(2) Argolis

(3) Kopais

(4) Ilia

(5) plain of Thessaloniki

(6) Kilkis

(7) Pella

(8) Imathia,

(9) the basin of the Strymon (Serres), with the lake and Kerkini

(10) the plain of Arta - Preveza.

3. Establishment of Code(s) of good agricultural practice, to be implemented by farmers on a voluntary basis.

Greece established a Code of Good Agricultural Practice, whose application is voluntary outside the NVZs but compulsory in their interior. These were applied on three of the 10 NVZs: Thessaly (600,000 acres), Kopais (300,000 acres) and Ilia (30,000 acres). The total program budget for 2000-2006 amounted to 111.9 million euros. It should be noted that in 2005 the European Commission threatened to send Greece to the European Court for breach of the nitrates directive.

4. Establishment Action Programmes, to be implemented by farmers within NVZs on a compulsory basis.

The new Plan for “Agri-environmental payments” under certain action 2.1 of measure 214 of the Rural Development Program 2007-2013 "Alexander Baltatzis" will be launched in the first half of 2011. It will include the following areas:

(1) East and West Thessaly and specific regions of the Magnesia prefecture, Larissa, Karditsa and Trikala Fthiotida.

(2) Kopaida and specific areas of the county of Viotia, Fokida and Fthiotida

(3) Basin Penaeus in Ilia, particular areas of Ilia and Achaia.

(4) Argos in particular regions of the Argolis.

(5) Prefectures of Thessaloniki-Kilkis, Pella, Imathia (Lake Koronia).

(6) Strymon Basin in particular areas of the prefecture of Serres.

(7) Plain of Arta-Preveza.

On the 13th of October 2010, the ministry of rural development and food sent an invitation to farmers in affected areas of lake Koronia and Argolis, to submit their interest to join the 5-year program.

5. National monitoring and reporting every 4 years on Nitrates concentrations, Eutrophication, Assessment of Action Programmes impact and Revision of NVZs and Action Programmes. Three such reports have already been produced:

• 1st action program: 1996-1999 (published in 2002)
• 2nd action program: 2000-2003 (published in 2007)
• 3rd action program: 2004-2007 (published in 2010)

Putting Nitrate Directive into the context of Environmental Policy

Going back to the previously discussed environmental policy instruments, in the case of nitrate pollution, the European Union is using regulatory Command-and-Control performance standards in order to reduce nitrate levels. The government compensates farmers in NVZs to persuade them to use either of two methodologies:

A. Combination of resting and permanent reduction of the applied lubricant units

B. Combining rotation, uncultivated margin and reduction of the applied lubricant units.

Even though the new EU Nitrates fact sheet states that overall, the 2004-2007 report indicated good progress towards cleaner water, the results were not as satisfactory as it was hoped. In fact, Greece has been sent to the European courts for not succeeding to reduce nitrate levels to the required level.

But what about market-based instruments to reduce nitrate pollution? A study by Kraemer, Kampa and Interwies (2004) reviewed cases were tradable permits have been used for water pollution control in the US and Australia. They state these cases benefited from solid scientific understanding of the pollution problems in question, existing monitoring infrastructure and enforcement capacities. Europe has now an extended monitoring network in all of its member states, and those areas that were part of the 3rd plan programme of the Nitrate Directive have developed experience in monitoring nitrate levels. In the following figures (European Union website), the number of monitoring station are shown in parentheses next to each country name:

Figure 2. Concentration of nitrate in lakes and rivers in European countries (2006)

A growing interest exists towards applying environmental taxes on chemical substances. The OECD Environmental outlook study (OECD, 2001) investigated a policy mix that would include taxes on chemical use and showed that the chosen policy mix would deliver significantly reduced nitrogen levels at low economic costs. The European Commission also put forward a report for environmental taxes on cadmium in phosphate fertilisers (CEC, 2002). More recently a study analyzed the economics and politics of taxing chemical compounds and the future potential for increased implementation of such taxation policies in Europe (Soderholm and Christiernsson, 2008). They concluded that the choice of tax scheme is important both to ensure cost-effectiveness but also to reduce any political opposition towards them. Concerning, the implementation of such a scheme in Europe, the authors of the study suggest that taxation should be close to environmental damages in order to be considered as fair and that the reduction of transaction costs should be the priority of the policy.

No environmental policy instrument, whether market-based or regulatory (of the command-and-control approach) is guaranteed to work in every case. Whereas environmental taxes and tradable emissions have had some success in reducing CO2 emissions, it is regulatory Command-and-Control non-point source performance standards that are the instruments of choice in the case of water pollution, despite the arguments against them. This could be a result of the goal-oriented approach that it has been taken due to the imposing threat of climate change. However, this does not mean that the market-based instruments will never be applied. On the contrary, both are very likely to contribute to the reduction of water pollution. In my opinion, the best option will be a policy mix, a combination of market-based and command-and-control measures.

Bibliography

• Coase, R (1960) "The Problem of Social Cost" Journal of Law and Economics 3:1–44.
• Commission of the European Community – CEC (2002) “A possible EU wide charge on cadmium in phosphate fertilizers: economic and environmental implications” Report Number E-00/02, Brussels.
• Commission of the European Community – CEC (2008) “20 20 by 2020: Europe’s climate change opportunity.” Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of the Regions.
• Don Fullerton (2001) "A Framework to Compare Environmental Policies"Southern Economic Journal 68.2: 224-248.
• Dowd BM, Press D and Los Huertos M (2008) “Agricultural nonpoint source water pollution policy: The case of California's Central Coast” Agriculture, Ecosystems & Environment 128(3): 151-161.
• European Union website: http://ec.europa.eu/environment/water/water-nitrates/index_en.html
• Goulder LH and Parry WH (2008) “Instrument Choice in Environmental Policy” Review Of Environmental Economics and Policy 2(2):152-174.
• Kraemer RA, Kampa, E and Interwies E (2004) “The role of Tradable Permits in Water Pollution Control” Working paper for the Inter-American Development Bank.
• OECD (2001) “Environmental outlook study” OECD, Paris.
• Pigou, AC ([1920]1932) “The Economics of Welfare” 4th edition, London: Macmillan.
• Soderholm P and Christiernsson A (2008) “Policy effectiveness and acceptance in the taxation of environmentally damaging chemical compounds” Environmental Science and Policy 11:240-252.
• Stavins, R.N., 2004. Environmental Economics. Resources for the Future Discussion Paper 04-54, RFF: Washington.
• van Grinsven HJM, Rabl A and de Kok TM (2010) “Estimation of incidence and social cost of colon cancer due to nitrate in drinking water in the EU: a tentative cost-benefit assessment” Environmental Health 9:58.
• Bard, JP (2002) “Voluntary Environmental Agreements: Process Practice and Future Use” Edited by Patrick Ten Brink, Greenleaf Publications, UK.